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关注未成年人保护法律监督专项行动|寓督导于示范 彰显责任担当
时间:2021-05-26  作者:姚建龙  新闻来源:检察日报  【字号: | |
 □两部未成年人专门法律即将于6月1日起正式施行,《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》的出台可谓正当其时,也彰显了检察机关践行最有利于未成年人原则的意识与担当。该方案所体现出的检察机关“寓督导于示范”的特点,在为未成年人保护法律监督刻上新时代烙印的同时,也标志着未检发展开始走向成熟。

经过重大修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法即将于6月1日起正式施行。法律的生命在于实施,两部法律能否得到有效贯彻施行,已经成为一个紧迫而现实的问题。在这样的背景下,《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》(下称《方案》)的出台可谓正当其时,也彰显了检察机关践行最有利于未成年人原则的意识与担当。

“保护未成年人,是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企业事业单位、社会组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人以及其他成年人的共同责任”(未成年人保护法第6条),如何将共同责任落实到位而不陷入“责任稀释困境”始终是未成年人保护和犯罪预防工作实践中的难题。本次未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的修订体现了完善和细化相关部门、单位、监护人等的职责的特点。就检察机关而言,“两法”共计31次提到“检察”,赋予了检察机关在未成年人保护体系中重要角色与职能,特别是进一步明确了检察机关在未成年人保护工作体系中的法律监督机关地位。《方案》为如何履行“两法”赋予检察机关的未成年人保护和监督职责明确了方向、重点和方法,呈现出以下亮点:

寓督导于示范之中

《方案》最大的特点是“寓督导于示范之中”,即通过示范性履行“两法”赋予检察机机关职责的方式“助推各职能部门和有关单位依法履职尽责”。

《方案》总结了检察机关近些年来充分发挥未成年人保护法律监督“捕、诉、监、防、教”一体化的履职优势,深化未成年人全面综合司法保护的主要经验,主要包括“依法惩戒和精准帮教相结合,最大限度教育感化挽救涉罪未成年人”“坚决打击侵害未成年人犯罪,最大限度保护救助未成年被害人”“加快推进未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务统一集中办理”“积极参与未成年人保护社会治理”“广泛开展未成年人法治宣传教育”五个方面。在此基础上,《方案》首先要求检察机关立足“两法”赋予检察机关的未成年人保护和监督职责,“以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉,切实担负起在未成年人保护大格局中的特殊职责和更重任务,实现未成年人检察工作高质量发展,为未成年人健康成长提供有力法治保障”。

近些年来,检察机关高度重视未成年人保护与犯罪预防工作,从建立专门机构、完善专办机制,到探索未检制度创新,再到注重发挥参与未成年人司法全过程政法机关的独特作用,推动未成年人司法与社会支持体系的健全,可以说检察机关为负有未成年人保护与犯罪预防职责的机关作出了示范。“正人先正己”,未成年人保护法律监督专项行动“寓督导于示范之中”的思路值得肯定。

坚持问题导向,直面难点和痛点

《方案》的突出特色是坚持问题导向,直面未成年人保护实践中的难点和痛点,明确了开展专项行动需要解决的重点突出问题。

近些年来,我国未成年人保护领域热点问题频出,暴露出我国未成年人立法所存在的诸多硬伤。针对这些社会广泛关注的问题,检察机关在制度层面推动了我国未成年人法律制度的显著完善。例如,通过罪错分级与保护处分制度的试点完善了对罪错未成年人的特殊矫治教育措施,通过探索建立或完善了社会调查、合适成年人到场、犯罪记录封存等制度完善了涉及未成年人的刑事诉讼特别程序,通过推动建立强制报告、入职查询制度等强化了预防侵害未成年人的机制,通过联合相关部门激活撤销监护权条款等完善了未成年人国家监护制度,通过“一号检察建议”等强化了防控性侵、学生欺凌、校园安全等学校保护机制,通过完善对旅馆、宾馆、酒店、营业性娱乐场所、酒吧、网吧等未成年人易遭受侵害或者不适合未成年人活动场所的监督机制进一步净化了未成年人成长的社会环境,通过公益诉讼等方式强化涉及未成年人公共利益重点领域的治理有效清除了未成年人保护的盲点。

新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法通过上升为国家法律的方式,对于上述探索和经验进行了最大程度的吸收,大大完善了我国未成年人保护法律制度,而这也是“两法”实施中的重点和难点。《方案》坚持问题导向,针对上述立法完善的重点制度,结合未成年人保护社会治理的短板弱项,要求从最基本的工作抓起,明确了开展专项行动需要解决的八个方面突出问题,可以说是重点突出、针对性极强,必将发挥以点带面的作用,推动“两法”的全面落实。

准确把握未检法律监督的边界

《方案》尤其值得肯定之处是立足检察职能,督导而不代替、到位而不越位,在用足、用好监督手段的同时,准确把握了未检法律监督的边界。

修订后的未成年人保护法第105条规定,人民检察院通过行使检察权,对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督;预防未成年人犯罪法第60条也规定,人民检察院通过依法行使检察权,对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。“两法”中两个“等”字,对于检察机关发挥在未成年人保护和预防犯罪中法律监督职能提出了更大的要求、更高的期待。如何把握检察机关法律监督的职能特点,克服检察机关传统法律监督的思维定式,充分落实“两法”对于未检法律监督的要求,是一个具有挑战性的难题。

另一个不得不回应的可能争议是,未检法律监督职能与未保协调机构“督促”职能之间应当如何区分。根据新修订未成年人保护法第9条关于“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制”的要求,国务院以41号函成立了国务院未成年人保护工作领导小组。未成年人保护工作领导小组的基本职责是“统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”,也即同样负有督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作的职能。

对于上述难题与可能争议,《方案》显然进行了专业、理性而深入地考量。《方案》强调本次未成年人保护法律监督专项行动要立足“两法”赋予检察机关的未成年人保护和监督职责,注重法治思维,强化系统保护,并提出了需要把握的六种工作方法:坚持督导而不代替、立足办案和工作发现线索、依法规范开展监督、充分履行“四大检察”职责、加强与有关方面的沟通协作、促进制度完善。这样的思路和要求体现了立足检察职能,督导而不代替、到位而不越位的特点,在强调用足、用好“两法”赋予检察机关监督手段的同时,准确把握了未检法律监督的边界,也有效弥补了未成年人保护协调机构督促手段与刚性欠缺的不足。

习近平总书记强调:“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童,为少年儿童提供良好社会环境。”全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动,正是以切实的行动落实习近平总书记的指示和要求。《方案》所体现出的检察机关“寓督导于示范”的特点,在为未成年人保护法律监督刻上新时代烙印的同时,也标志着未检发展开始走向成熟。

(作者为上海社科院法学所所长、研究员、博士生导师)

 
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